框架协议采购与电子卖场的“变”与“辨”

       年初，《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）一经发布，在政府采购业界一石激起千层浪，从采购人到供应商、再到监管部门都在探讨框架协议采购给政府采购带来的变化，及对电子卖场带来的影响。

       目前来看，框架协议采购方式的出现无疑是必要的，解决了多年来政府采购多频次、小额度采购无法可依的情况，对于进一步规范政府采购工作，推进科学化、精细化管理意义明显。而电子卖场经过近10年的发展，其交易模式、管理制度日臻完善，也得到广大采购人、供应商和监管部门的接纳和欢迎。110号令出台后，不少人产生疑惑，电子卖场模式与框架协议采购有何不同，模式上如何分辨？两者都实行电子化采购，未来定位有何不同？

       下面笔者就结合110号令相关规定和电子卖场的运行模式，汇总一些框架协议采购与电子卖场存在的差异，供各位参考。

看似“大同小异”

实则“迥然不同”

       功能定位不同。框架协议采购方式是经国务院政府采购监督管理部门认定的第七种采购方式，适用于集采目录内小额零星货物类采购和集中采购目录以外，采购限额标准以上部分服务类项目采购，其采购程序、适用范围、供应商范围、实施要求都有明确规定，对政府采购活动具有指导性和约束性。电子卖场是协议供货与现代互联网、电子商务融合发展的产物，目前有网上商城、电子商城等多种叫法，但本质还是为解决采购限额标准以下小额、多频次采购项目的效率问题而建设的电子化平台，电子卖场虽然支持直购、竞价、议价、团购等多种交易方式，但所有交易流程均以《中华人民共和国政府采购法》等相关法律为执行准则和建设标准，没有改变政府采购的基本形态，也没有相关法律法规对电子卖场进行单独约束。110号令发布后，框架协议采购作为法定采购方式，集采目录内小额采购项目将逐渐纳入框架协议采购方式，电子卖场将主要针对集采目录外小额零星多频次采购。

       采购程序不同。框架协议采购方式将采购流程分为两个阶段，即第一阶段供应商入围并订立框架协议，第二阶段采购人与成交供应商订立采购合同。框架协议采购包括封闭式框架协议采购和开放式框架协议采购，封闭式框架协议采购的第一阶段110号令明确要求需采用公开招标方式，开放式框架协议采购虽然没有明确征集方式，也应采用法定政府采购方式开展订立框架协议工作。第二阶段与现行电子卖场交易方式类似，通过直接选定、二次竞价和顺序轮候方式选定成交供应商。可见，框架协议采购第一阶段与现行项目采购公开招标模式重合度较高，而第二阶段与电子卖场的网上直购、网上加价和协议定点采购交易方式相似度较高。两段式管理方式一方面提升了透明度，更利于采购人比价和公众监督，进一步促进了市场竞争，但另一方面，采购执行效率无疑将受到一定影响，需要更完善的电子化流程设计，发挥框架协议采购规范优势的同时，提升采购执行效率。

       品目适用范围不同。110号令明确框架协议采购的适用情形是集中采购目录以内品目，以及与之配套的必要耗材、配件；集中采购目录以外，采购限额标准以上，本部门、本系统行政管理所需的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务集中采购目录以外，采购限额标准以上，为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目；以及国务院财政部门规定的其他情形。其中，与现行电子卖场比较明显的差异是加入了为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的项目，将纳入更多公益性质的政府购买服务项目，如养老、体检、培训等服务；此外，电子卖场一直没有明确的商品范围，在实践中大部分电子卖场商品以集采目录内品目为主，但不少地区电子卖场已经纳入集中采购目录外品目，大多为落实政府采购政策功能的防疫、环保、创新类产品。110号令发布后，限额标准以上部分服务类项目采购以及限额标准以下集采目录内品目划归框架协议采购，其余集采目录外商品采购继续在电子卖场开展。

       信息公开机制不同。电子卖场时期，信息公开主要为竞价公告、结果公告、成交公告、更正公告、终止公告等，公告渠道有的仅在电子卖场平台内，有的则将竞价公告、成交公告、合同公示等部分信息展示在所属地区政府采购网首页，并没有形成统一的信息格式、公式渠道和公示范围规范。110号令则对框架协议相关信息公示做出了具体规定，征集公告、征集文件、入围结果公告、供应商退出公告、成交结果单笔公告、成交结果汇总公告均应按要求进行公示，供应商征集文件、入围结果公告、成交结果单笔公告、开放式框架协议征集公告还应包含110号令规定的公示内容，并明确除成交结果单笔公告可选择在省级以上财政部门指定的媒体或开展框架协议采购的电子化采购系统发布，其余公告均应在省级以上财政部门指定的媒体上发布。

       价格管控机制不同。电子卖场普遍采用价格监测的模式对商品价格进行管控，通过科学模型计算商品的实时市场合理价格，合理价的来源主要是政采卖场、社会电商以及政府采购历史成交记录价格，只有在合理价范围内的商品才能在电子卖场上架交易。框架协议采购将价格管控放在了供应商征集之前，须在征集公告和征集文件中载明框架协议采购的最高限制单价和量价关系折扣，最高限制单价依照政府定价执行，没有政府定价的，应当通过需求调查，并根据需求标准科学确定。供应商报价不但要在最高限制单价以内，而且在第一阶段的价格优先法入围和第二阶段的二次竞价方式中都将进行价格排序，推动价格逐级递减，保证商品价格在划定的范围内保持充分竞争。为避免批量采购可能引发的价格争议，110号令还规定框架协议采购应当订立固定价格合同，根据实际采购数量和协议价格确定合同总价的，合同中应明确工日数、服务工作量等详细工作量清单，作为存证以备监督检查。

       政策落实方式不同。电子卖场主要通过开设疫情防控、乡村振兴、科技创新、地方精品、特种装备、科研仪器等特色馆、行业管，发挥政府采购政策功能，而这些场馆内销售的商品以集采目录外货物类商品为主，此类商品不在框架协议采购管理范围内，依然适合在电子卖场采购。框架协议采购由于其第一阶段适用项目采购模式，更适合在供应商入围阶段给予中小企业价格扣除评审优惠；第二阶段合同授予阶段则适合面向中小企业预留采购份额的优惠。