高校法定招标限额以下建设工程采购研究

编者按：法定建设工程招标限额调整为400万元以上后，高校内部各类中小型修缮工程项目往往达不到法定招标限额，如何提高法定招标限额以下建设工程采购效益成为当务之急。本文分析了高校内部自行组织采购存在的问题，提出建设采购队伍、完善采购制度、优化采购流程、提高服务质量等应对措施。

 

建设工程具有投资大、专业性强的特点，在全面推进建设世界一流大学和一流学科的背景下，必须下大力气实现高校建设工程资金使用效益最大化。建设工程采购是控制建设工程投资、降低投资风险的重要环节，优化采购机制，做好建设工程采购，实现采购过程合法、科学、合理，是高校提高建设工程资金使用效益的重要手段。

一、高校法定招标限额以下建设工程采购现状

高校建设工程主要包括基建项目（新建及改扩建项目）和修缮项目（房屋维修、实验室改造、科研办公用房装修、水电气暖网改造、道路及绿化改造等）两类。我国高校内部除个别基建项目及大型修缮项目由高校内部专门的基建部门管理实施外，其他中小型修缮项目（包括实验室改造、科研办公用房装修等）往往由二级单位（学院、职能部处、实验室等）自管，由于牵头部门众多，各管一摊，这就使高校内部建设工程呈现“小而多、多而散”的特点。随着政府“放管服”改革的推进，2018年以来法定必须招标的建设工程单项合同估算价调整为400万元人民币以上。由于中小型修缮项目多，高校内部大部分修缮类项目施工单项合同估算价达不到400万元。

基于上述现状，为规范采购工作、规避采购风险、提高采购效益，高校的普遍做法是出台内部采购制度，按照分类分层管理的原则，将400万元以下的建设工程再切分为若干档，针对每一档限定对应的采购方式，如北京大学规定施工预算在50万元以上的项目，由学校专门的招标部门组织招标，施工预算在50万元以下的，由负责实施的二级单位直接发包或自行组织采购；中国人民大学规定施工预算在20万元以上的修缮项目由学校专门的招标部门组织采购，施工预算在20万元以下的，由负责实施的二级单位自行比价采购；北京航空航天大学规定施工预算50万元以上的项目由学校专门的招标部门组织比选，施工预算在50万元以下的，由负责实施的二级单位自行采购。调研发现，各高校内部采购制度基本都遵循了分类分层管理思路，不同点主要是学校层面组织采购与二级单位自行采购的限额标准。

二、高校法定招标限额以下建设工程采购存在的问题

（一）“放管服”改革不完善、采购专业化水平低

建设工程的专业性不因规模的大小而发生改变，建设工程采购除需要编制必要的采购文件外，还应该绘制标准施工图、编制标准的工程量清单等，以确保全面完整准确地反映建设需求。高校内部除专门的基建部门外，其他部门一般是建设工程外行，但是当前高校在响应政府“放管服”改革的过程中，给予了二级单位充分的采购自主权，权力下放了，服务优化没跟上，二级单位在建设工程采购过程中往往随意性较大，绘制施工图和编制工程量清单意识薄弱，即使是聘请专业的设计公司和造价咨询公司绘制了施工图，编制了工程量清单，二级单位内部也没人能看懂，施工图绘制不完善、工程量清单丢项漏项现象较为常见。此外，根据高校内部采购制度，应该由学校层面组织采购的建设工程，由于实施的主体仍是二级单位，学校专门的采购部门或者基建部门在采购过程中往往仅充当采购流程的监督者，即监督二级单位根据既定的流程完成采购，在采购内容方面很少提供技术指导服务，所以在这种模式下，即使是学校层面组织的采购，也是侧重于确保采购流程的合规合法性，在控制投资、降低采购风险方面作用不足。由于二级单位采购人采购专业化水平不高，常常存在采购时无图纸、无清单，施工过程中边施工边设计的情况，违背建设工程基本程序，工程质量、施工安全、工期等都无法保障，造成巨大的投资风险；而且采购图纸及清单不完善，导致施工过程变更多、洽商多，同样造成巨大的投资风险。

（二）采购制度创新性不足，信息化水平不高

高校内部采购制度如各种议事机构、议事规则、采购方式、采购流程、限制行为等，大多晦涩难懂，大部分高校规定的采购方式主要包括招标、比选、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购、询价采购、直接采购等，即使是非政府集中采购范围内的建设工程，也是简单照搬套用政府集中采购方式，非专业人士很难区分各类采购方式的适用情形和采购流程。部分高校采购制度分类繁多，包括采购办法、实施细则、限额标准等分别制定文件，二级单位必须多个文件整合研究，才能知道所要实施的项目适用何种采购流程。大多数高校仍未建成系统化、体系化的采购信息系统，采购信息系统往往重点关注采购流程本身与学校端的用户，缺少对于前期的采购方式识别、采购业务指导以及后期的采购效果评价等模块，同时缺少供应商端用户模块，二级单位采购人无法在采购系统中完成一站式采购。如无法根据所填报的项目概况一次性了解采购方式、采购流程、采购周期等信息。

（三）采购过分依赖代理机构，专业化队伍建设缓慢

随着高等教育投入的持续加大，高校采购工作越来越受到重视，大多数高校成立了单独的采购部门，即使没有成立单独采购部门的高校，一般也在基建或者资产部门成立单独的采购科室。但是专门采购部门的人员往往不是专业的工程技术人才或招标采购人才，招标采购团队往往是从一般行政岗位抽调组建的，在工程图纸、清单、造价、招标业务及合同管理方面的能力不足。这就使高校内部的采购部门存在过分依赖采购代理机构的问题，依赖采购代理机构的采购形式，导致即使是不具备采购知识的人往往都可以“胜任”采购部门工作，工作内容就是在二级单位采购人和采购代理机构之间传话，这种情况使高校专门采购部门运行多年都难以培养出自己的专业化队伍。而代理机构的职责往往重点关注采购流程的合法合规性，对于工程技术方面的服务有限，高校内部的二级单位采购人很难得到采购全过程的有效指导和服务。

（四）二级单位采购人权力集中，采购风险大

对于法定招标限额以下的建设工程，高校虽然基本都制定了内部采购制度，但是制度内容参差不齐，依然是制约高校建设工程采购的重要难题。很多高校的采购制度对采购流程和程序作了明确规定，但是对于确定供应商的审批程序往往缺少科学合理的决策机制，二级单位采购人采购决定权过于集中。甚至存在一些建设工程项目聘请施工单位帮忙做前期的建设需求梳理和施工图设计的情况，一些施工单位往往没有相关设计资质，只是迫于学校的采购制度，才走过场一般地履行一遍采购流程，还可能导致提前确定供应商的违规问题。由于二级单位采购人本身不具备建设工程方面的专业知识，这种权力集中的情况容易导致包括廉洁风险、投资风险、安全隐患在内的各种风险，如采购人收受供应商贿赂提前确定中标人、低成本中标导致供应商无法正常履约、远远大于市场价格中标导致资金损失、中标单位资质能力不足导致工程质量及安全隐患等。

三、高校法定招标限额以下建设工程采购建议

（一）深化“放管服”改革、提升服务水平

“放管服”改革是指“简政放权、放管结合、优化服务”，“放管服”是在简政放权的同时优化服务，而不是“放弃服务”，高校法定招标限额以下建设工程采购权力下放到二级单位的同时，应该进一步优化服务，提供更加高效的服务。高校内部的专门采购部门，除了给予二级单位采购人必要的采购流程指导外，还应该给予更多的工程技术指导，首先要进一步完善内部采购制度，对采购流程进一步细化，真正做到“放管结合”，建设工程采购制度应该遵循建设工程基本程序，采购前期应当要求二级单位采购人聘请专业机构绘制标准施工图和编制标准工程量清单，学校层面可以建立设计单位和造价咨询单位供应商库，二级单位采购人可直接抽取相关供应商提供服务，杜绝“三边工程”；其次高校内部专门的采购部门应该为二级单位采购人提供必要的工程技术咨询服务，协助审核施工图纸和工程量清单，必要时应当要求编制采购控制价，坚决杜绝施工图严重不完善、工程量清单严重丢项漏项等问题，最大限度降低采购风险。

（二）创新采购方式、提升信息化水平，实现一站式采购

由于采购的专业性较强，其相应的规章制度也相对复杂，二级单位采购人往往没有精力为了一年可能只有一次的建设工程采购而去研究采购制度。因此必须从两方面着手解决这一难题，以提高采购效率。一是利用信息化手段进一步优化采购方式，除纳入政府集中采购范围内的建设工程外，高校应该根据自身实际研究一套科学合理的采购方式，而不是简单照搬政府采购制度。可以采用对供应商进行定期遴选的方式建立合格供应商库的形式，实现小额建设工程的直接采购。如中山大学采用的“快速采购”方式，对于未达到法定招标条件也未达到政府集中采购限额的建设工程，可以在学校信息平台上直接发布采购需求，供应商直接在平台上响应，通过系统排序、二级单位初选、专家线上评审等流程完成采购过程；二是加强采购信息平台整体建设，采购信息系统应该按照一站式采购的设计思路，从采购申请到采购过程再到采购结果，都能完整的在系统中实现，二级单位采购人只需要根据系统提示即可完成规定的流程，而无须研究复杂的采购制度。

（三）加快采购专业化队伍建设，提升采购能力

建设工程的专业性以及采购本身的专业性，决定了提供采购服务的人员必须是专业的。一是高校应该进一步提高认识，从思想上重视建设工程采购。建设工程采购是一项专业性、系统性较强的工作，从业人员需要具备较强的专业知识、良好的职业素养、过硬的综合素质以及持续学习的良好习惯，并非人人都能胜任该项工作；二是要制定科学合理的人才引进计划和培养计划，定期对采购部门从业人员进行培训教育，打造一只高素质的采购队伍；三是要逐步改变过分依赖采购代理机构的采购模式，采用自身组织采购与采购代理机构组织采购相结合的方式，逐步锻炼自身采购队伍的采购能力，避免专业采购人员仅作为二级单位采购人和采购代理机构之间的“传话者”而存在；四是要鼓励采购从业人员参加招标采购类行业协会组织的各类技能培训和招标采购职业能力认证，使从业人员能力素质与社会要求接轨，提高从业人员的实践技能和创新能力，以适应快速发展的经济社会，而不是在本单位内“墨守成规”。

（四）优化决策程序、规范权力运行

造成高校内部二级单位采购人权力集中的原因有很多，但最根本的原因就是缺乏有效的制度约束，高校内部不管是二级单位采购人还是代表学校行使相关职权的采购部门、基建部门、资产部门以及审计部门等，都是和二级单位采购人平级的二级单位，若没有完善的制度约束，各部门之间很难有效协同，往往存在职能部门之间“推诿扯皮”的现象。优化决策程序、规范权力运行，一是要从内部着手解决问题，进一步完善内部采购制度，增加确定供应商的审批决策程序，建立采购部门、基建部门、资产部门、审计部门等部门协同确定供应商机制；二是要从外部解决问题，要建立建设工程事后评价机制，有效评价供应商的服务水平和质量，评价指标至少包含廉洁表现、工程质量、工程造价、工期等，鼓励评价较好的供应商参与学校建设工程竞标活动，吸引更多的优秀供应商参与学校建设，营造风清气正的采购环境。

四、结语

法定招标限额以下建设工程，额小量多，投资总额度在高校全年建设工程投资中占比较高，是高校改善基本办学条件的重要组成部分，其采购的科学性直接影响到高校办学资金的整体使用效益，高校领导者必须要足够重视，下大力气建设采购队伍、完善采购制度、优化采购流程、提高服务质量，建立以专业化采购队伍为核心、以完善的采购制度为保障、以系统化的信息平台为手段、以高效的服务为支撑的科学采购机制。

 

 

作者：赵  春

作者单位：北京航空航天大学校园规划建设与资产管理处

来源：《招标采购管理》